休闲农业与乡村旅游一端连着田间地头，一端连着消费市场，是乡村振兴战略的有效载体和社会资本投资的热土，在加快推进农业农村现代化、城乡融合发展、贫困地区脱贫攻坚等方面发挥着重要的作用。随着近些年的快速发展，缺少建设用地指标、服务接待设施难以配套逐渐成为制约休闲农业与乡村旅游发展最重要的环节。

近年来，党中央、国务院及各部委对此高度重视，出台了多份文件来保障农村产业发展用地需求，促进用地范围和方式不断扩展、用地空间限制放宽、用地指标扶持力度加大、用地供应方式不断创新、用地审批程序不断简化。

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用地范围和方式不断扩展

2021年初，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》发布，明确了农村一二三产业融合发展用地范围。农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。

用地范围和方式不断扩展，对利用存量建设用地发展休闲农业、乡村旅游等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。对使用荒山、荒坡、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标。

鼓励利用四荒地等未利用地，充分挖掘空心村、闲置公益设施、工矿废弃地等存量土地。有效开发“四荒地”，发展休闲农（牧、渔）园、森林人家、健康氧吧、生态体验、特色动植物观赏等业态。盘活闲置农房和宅基地，发展精品民宿、共享农庄、康体养老、农家乐等业态。

立足发掘农业多种功能和乡村多重价值，依据自然风貌、人文环境等资源禀赋，开发特色突出、主题鲜明的乡村休闲旅游项目。用好农用地，发展景观农业、农事体验、观光采摘、研学教育、休闲垂钓等业态，开发“后备箱”“伴手礼”等旅游产品。

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用地空间限制放宽

《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》还指出利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。

对具备必要的基础设施条件，使用规划预留建设用地指标的农村产业项目，在不占用永久基本农田和生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整。

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用地指标扶持力度加大

2019年，自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）提出，允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局；允许各地在乡村国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，支持零星分散的乡村文旅设施及农村新产业用地。

2020年中央一号文件提出，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。

《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》要求各地要充分考虑农业农村发展需求，优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划。市县要统筹乡村建设和新型城镇化发展，合理配置用地计划指标，支持农村产业融合发展和合理布局，不足的由省（区、市）统筹解决。

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用地供应方式不断创新

探索留用地的市场化模式，采取试点农地入市、点状供地等创新供地方式。2019年，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》提出，鼓励各地探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地，支持乡村休闲旅游和产业融合发展。推动制修订相关法律法规，完善配套制度，开展集体经营性建设用地入市改革，增加乡村产业用地供给。

2019年《土地管理法》进行了修改，破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制。

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用地审批程序不断简化

农村产业融合发展确需使用新增建设用地的，须依法办理用地审批手续。村庄建设边界内，按批次用地方式办理农用地转用审批，不需要办理用地预审与选址；村庄建设边界外使用规划预留建设用地指标的，可不办理用地预审与选址意见书，直接办理农用地转用审批。除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书。

自然资源部发布《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》要求各地要依据“多审合一、多证合一”改革要求，核发新版证书。对现有建设用地审批和城乡规划许可的办事指南、申请表单和申报材料清单进行清理，进一步简化和规范申报材料。除法定的批准文件和证书以外，地方自行设立的各类通知书、审查意见等一律取消。加快信息化建设，可以通过政府内部信息共享获得的有关文件、证书等材料，不得要求行政相对人提交；对行政相对人前期已提供且无变化的材料，不得要求重复提交。支持各地探索以互联网、手机APP等方式，为行政相对人提供在线办理、进度查询和文书下载打印等服务。

随着旅游业在中国国民经济和社会生活中地位日益上升，需要借助乡村旅游来推动乡村的全面发展，使乡村旅游成为乡村振兴的重要支撑。发展旅游产业必须要建设用地，发展乡村旅游亦是如此。乡村旅游既可以是集体土地，也可以是国有土地，既可以是新增建设用地，也可以是存量挖潜改造。伴随着新一轮的土地改革与陆续出台的土地新政，文旅人们要利用好这一波红利解决乡村旅游发展中的突出土地问题。